Почему эффективное лесное хозяйство при нынешнем Лесном кодексе невозможно

Сначала договоримся о терминах - а что такое "эффективное лесное хозяйство"?

Согласно Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 11 февраля 2021 года № 312-р (это едва ли не единственный современный документ, содержащий официальное определение лесного хозяйства), "лесное хозяйство является видом экономической деятельности, в рамках которого осуществляется система мероприятий, направленных на воспроизводство лесов, охрану их от пожаров и защиту от вредных организмов и иных негативных факторов, регулирование использования лесов и учет лесных ресурсов, в целях удовлетворения потребностей экономики в древесине и другой лесной продукции при сохранении экологических и социальных функций леса".

Согласно ГОСТ Р ИСО 9000-2015, "эффективность - соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами".

Исходя из этих двух вполне официальных определений, попробуем сформулировать, что такое эффективное лесное хозяйство:

Является ли современное лесное хозяйство в масштабах Российской Федерации эффективным в этом понимании? Однозначно нет, хотя бы потому, что оно:

● не обеспечивает сохранение экологических функций леса (например, значительная часть древесины заготавливается в последних продуктивных диких таежных лесах - уникальных экосистемах, утрачиваемых в результате промышленных рубок навсегда);

● не обеспечивает сохранение социальных функций леса (например, значительная часть лесов в окрестностях крупных городов и поселков пребывает в состоянии, катастрофически неблагоприятном для прогулок и отдыха людей);

● не обеспечивает надежную охрану лесов от пожаров, вредителей и других бедствий (пожары фактически являются главным лесопользователем страны, уничтожая больше ресурсов, чем любая крупнейшая лесная корпорация, угрожая многим ценным экосистемам, поселениям, инфраструктуре, жизни и здоровью людей);

● не обеспечивает полноценное воспроизводство лесов (основные силы тратятся на ранний этап воспроизводства - лесовосстановление, в то время как критически важные для воспроизводства ценного леса мероприятия, особенно рубки ухода в молодняках, проводятся в минимальных объемах или не проводятся вовсе);

● не позволяет полноценно финансировать все необходимые работы по охране, защите и воспроизводству лесов (дефицит финансирования в масштабах страны можно оценить примерно оценить в 2/3 от потребности), при том, что расходы федерального бюджета на лесное хозяйство примерно равны получаемым им доходам от использования лесов.

Конечно, все это в большой степени маскируется красивой отчетностью (например, тем, что "площадь лесовосстановления и лесоразведения превышает площадь вырубленных и погибших лесных насаждений") и оптимистическими отчетами лесных руководителей о том, как много в стране делается для леса. Но эта маскировка работает лишь отчасти, и в любом случае никак не решает сами лесные проблемы. Рано или поздно и для общества, и для руководителей отрасли и государства станет вполне очевидно, что существующая система управления лесами и существующее лесное хозяйство - неэффективны, и с этим срочно надо что-то делать.

В связи с этим возникает вопрос: а можно ли вообще выстроить эффективное лесное хозяйство в сколько-нибудь заметных масштабах при нынешнем лесном законодательстве (Лесном кодексе РФ 2006 года со всеми последующими поправками и подзаконными актами, и в рамках основанной на них системы управления лесами)?

Ответ на этот вопрос прост и однозначен: нет, нельзя. Не сложно, трудно, долго, дорого и т.д. - а именно нельзя в принципе, невозможно. Объясняем, почему именно.

Лесное хозяйство - отрасль растениеводства с самым долгим циклом выращивания основной продукции (древесины). Даже при самом интенсивном хозяйстве на самых плодородных землях в самом благоприятном (в пределах лесной зоны нашей страны) климате продолжительность цикла лесовыращивания исчисляется несколькими (3-5 и более) десятилетиями, и лишь в редких случаях не самую ценную в хозяйственном отношении древесину можно вырастить лет за 15-20. Чтобы кто-то всерьез вкладывал силы и средства в такое выращивание, нужна уверенность в будущем - что возможность вести хозяйство и использовать результаты таких вложений не будет утрачена или ухудшена в результате каких-то непредсказуемых изменений в законодательстве или правоприменении. Но у нас лесное законодательство меняется так часто и так сильно, что такой уверенности нет и быть не может - а это значит, что почти никто, находясь в здравом уме, значительные собственные силы и средства вкладывать в развитие лесного хозяйства и в выращивание лесов не будет. А будет, наоборот, стараться вкладываться в это по минимуму, строго в тех пределах, которые обязательны по закону - стремясь не к эффективности вложений, а к сокращению затрат.

Нынешний Лесной кодекс - самый непостоянный лесной закон в нашей истории. За первые восемнадцать лет его жизни в него было внесено уже 72 набора изменений (в среднем по четыре в год), и еще 39 - в закон о введении Лесного кодекса (в среднем чуть больше, чем по два в год). В действующей сейчас редакции кодекса примерно 10% составляют остатки исходного текста, принятого в 2006 году, и примерно 90% - новодел, новые части, внесенные поправками. Каждое крупное изменение вызывает необходимость правки соответствующих подзаконных актов; кроме того, многие из них были переписаны и переутверждены в рамках так называемой "регуляторной гильотины" (кампании по переделке нормативной базы большинства отраслей хозяйства в 2019-2020 годах), а теперь большинство из них и вовсе принимается на ограниченный срок - шесть лет. В результате какие-нибудь новые правила и требования в российском лесном законодательстве появляются или меняется практически ежемесячно, а бывает, что и еженедельно.

Конечно, в основном это вполне пустяковые изменения (но чтобы понять, что они пустяковые - каждый раз приходится изучать то, как они могут повлиять на ситуацию в лесном хозяйстве с учетом смежных правил, законов и сложившейся практики их применения). Однако, бывают изменения и весьма серьезные, фактически закрывающие возможности для тех или иных видов деятельности, и убивающие ранее достигнутые результаты работы сотен или даже тысяч людей.

Например, до 2021 года включительно значительную часть лесоустроительных работ (а лесоустройство - это критически важная часть эффективного лесного хозяйства, основа для долгосрочного планирования почти любой хозяйственной деятельности в лесах) выполнялась негосударственными лесоустроительными организациями. К 2021 году производительные силы государственных (Рослесинфога с сетью филиалов) и негосударственных лесоустроительных организаций примерно сравнялись. Но федеральным законом от 2 июля 2021 года № 304-ФЗ в Лесной кодекс были внесены поправки, полностью монополизировавшие проведение лесоустройства в официальных лесах государственным учреждением (Рослесинфоргом), в результате чего негосударственные лесоустроительные организации практически полностью потеряли возможность работы и источники средств к существованию. Результаты их многолетней работы по созданию трудовых коллективов и повышению их квалификации, развитию своей материально-технической базы и т.д. оказались просто обесцененными и в основном уничтоженными. Объемы работ тоже пошли вниз - сейчас лесоустройство (в части таксации лесов) проводится не более чем на двадцати миллионах гектаров в год.

Для сравнения: при подготовке вышеупомянутого 304-ФЗ минимально необходимая площадь лесоустройства оценивалась в 30 млн га в год, а перед принятием нового Лесного кодекса такие работы выполнялись на площади около 35 млн га в год.

Другой пример: в конце 2018 года в Лесной кодекс РФ была внесена новая статья 123 - "Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения". Постановлением от 21 сентября 2020 года № 1509 Правительство РФ утвердило подзаконный акт к этой статье - Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения. Первоначальная редакция этого постановления предусматривала очень простой уведомительный порядок использования сельхозземель для лесоводства - достаточно было просто подать три уведомления в соответствующие инстанции, и можно было начинать работать, выращивать, сохранять и использовать свой лес. Интерес к этой деятельности был весьма большой: к началу 2022 года были поданы соответствующие уведомления от примерно двух с половиной тысяч правообладателей земельных участков более чем по десяти тысячам участков общей площадью около полумиллиона гектаров. Но менее чем через два года, постановлением от 8 июня 2022 года № 1043, правительство радикально изменило этот порядок, введя практически полный запрет (запретительный уровень регулирования) на использование сельхозземель для лесного хозяйства. Планы и уже достигнутые результаты работы тех, кто поверил в первоначальные намерения правительства по развитию лесоводства на сельхозземлях, также оказались обесцененными и уничтоженными. Возможности использования заброшенных сельхозземель для лесоводства (а это по официальным данным - более 40 млн га, а по неофициальным оценкам - 70-80 млн га) оказались закрытыми на неопределенный срок.

Очевидно, что при таких радикальных и непредсказуемых переменах законодательства устойчивая работа лесного хозяйства в сколько-нибудь значительных масштабах невозможна. Одного этого достаточно, чтобы убить у хозяйственников и инвесторов мотивацию к серьезным вложениям в лесное хозяйство, но есть и другие причины и ограничения.

Российское лесное законодательство - одно из самых объемных в мире, а среди стран со значительными лесными ресурсами - самое объемное. Общий объем законов, правил, инструкций и прочих документов, устанавливающих разнообразные обязательные требования применительно к конкретным лесничествам или лесным участкам, составляет по меньшей мере несколько тысяч страниц. Такое количество правил и требований обычный человек, даже с высшим или средним специальным профессиональным образованием, просто не может удержать в голове (особенно если он по образованию - не юрист, а именно специалист по лесному хозяйству), тем более, что эти правила и требования постоянно меняются.

Но еще хуже то, что значительная часть этих правил совершенно оторвана от реальности, и осмысленное проведение многих важнейших лесохозяйственных мероприятий с их соблюдением просто невозможно. Для примера приведем установленные действующими Правилами ухода за лесами нормативы рубок ухода в молодняках (там почти полтораста страниц таких нормативов - для разных лесных районов и разных древесных пород, примерно такого же уровня адекватности, как рассматриваемый ниже пример).

Согласно этим Правилам, при проведении прочистки в чистых или почти чистых сосновых насаждениях в районе хвойно-широколиственных (смешанных) лесов европейской части РФ сомкнутость крон не должна снижаться в брусничных и сложных типах леса ниже 0,6, а в черничных - ниже 0,7. Это основные типы сосновых лесов этого лесного района, наиболее продуктивные и подходящие для лесного хозяйства. А прочистка - это главный прием рубок ухода в молодняках, который завершает формирование молодого леса оптимального состава и оптимальной густоты, и от которого во многом зависят эффективность и результативность всего цикла лесовыращивания.

При правильной прочистке деревья должны быть разрежены до такой густоты, чтобы каждому хватало пространства для нормального роста и развития в течение, как минимум, следующего десятилетия (даже исходя из правил, период повторяемости последующих приемов рубки ухода в рассматриваемом районе и для рассматриваемых типов леса составляет 10-12 лет). На практике это в подавляющем большинстве случаев означает снижение сомкнутости крон после проведения прочистки до 0,4-0,5, а нередко и ниже. Понятно, что сомкнутость крон определяется на глаз, и когда она фактически 0,4 или 0,5 - легко можно сделать вид, что она как бы 0,6, и что правила как бы выполнены. Но такое возможно только при доброжелательном отношении проверяющих. А если отношение не очень доброжелательное (например, у проверяющих горит план по выявлению нарушений - вполне обычная для нашей действительности ситуация, или заказчику хочется сэкономить при приемке и оплате работ), добросовестный исполнитель может оказаться в неприятной ситуации. А уж арендатор, благополучие которого почти целиком зависит от благожелательности арендодателя (органа управления лесами), точно не будет искать себе неприятностей, проводя рубки ухода как надо, но вопреки правилам.

Другой пример: согласно п. 42 Правил заготовки древесины, в защитных лесах после проведения сплошных санитарных рубок в обязательном порядке "проводится искусственное возобновление лесов путем закладки лесных культур хозяйственно ценных пород в течение двух лет после рубки". Это во многих случаях может быть совершенно не нужно (например, там, где есть все условия для быстрого и успешного естественного возобновления леса теми же ценными породами), а иногда даже вредно для лесов. В лесах таежной зоны, а в большинстве случаев и в зоне хвойно-широколиственных лесов, искусственное лесовосстановление означает посадку лесных культур хвойных пород, чаще всего сосны (почти две трети от общего числа сеянцев лесных деревьев, выращиваемых в российских лесных питомниках - это именно сосна обыкновенная). Хвойные молодняки, особенно сосновые - это одна из самых пожароопасных категорий лесов, по которым огонь в сухую погоду распространяется быстрее всего, и которые очень трудно тушить. Чтобы снизить пожарную опасность и риски потери молодых лесов от огня (а это важный элемент эффективного лесного хозяйства) - на самых пожароопасных участках, особенно вдоль дорог в густонаселенных районах и рядом с поселениями, очень полезно оставлять широкие полосы под естественное заращивание лиственными породами. Лиственные молодняки растут и смыкаются быстро, их восстановление обычно никаких затрат не требует, и почти не горят (согласно принятой классификация природной пожарной опасности лесов, хвойные молодняки относятся к первому, высшему, классу опасности, а лиственные, в зависимости от типа леса - к четвертому или пятому, низшим). С точки зрения эффективности лесного хозяйства, на самых пожароопасных участках вдоль дорог и у поселений никаких хвойных сажать ни в коем случае не надо - а правила требуют. А сгорают в итоге, причем нередко, не только эти самые участки, непосредственно примыкающие к дорогам и поселениям, но и гораздо более обширные лесные территории.

Таких требований, оторванных от реальности, вынуждающих делать работу плохо или даже во вред лесам, очень много, едва ли не большинство. Соблюдение их делает лесное хозяйство заведомо неэффективным, а нарушение - ведет к наказаниям и потерям. Переработать всю эту нормативную массу во что-либо разумное - практически невозможно (такая попытка была предпринята в рамках "регуляторной гильотины", но не увенчалась успехом, требований не стало меньше, и они не стали более разумными). А отменить ее всю, очевидно, никто сейчас не решится.

Для нашего нынешнего лесного и смежного законодательства характерно сочетание обильных запретов и жестоких наказаний. Это сочетание ведет к тому, что за чисто хозяйственные нарушения, иногда даже неумышленные и неочевидные, можно получить наказание как за самые тяжкие насильственные преступления. Например:

Статья 260 Уголовного кодекса (Незаконная рубка лесных насаждений) предусматривает в простейших случаях, без отягчающих обстоятельствах, наказание в виде лишения свободы на срок до трех лет, а с набором отягчающих (группой лиц по предварительному сговору или с причинением ущерба свыше 150 тыс. руб.) - до семи. А незаконной, согласно постановлению Пленума Верховного суда РФ от 18 октября 2012 года № 21 в действующей сейчас редакции, может быть признана рубка в том числе "с нарушением породного или возрастного состава" (что при нашей точности учета лесов - дело совершенно обычное), "либо за пределами лесосеки" (что в реальной жизни может быть следствием обычной ошибки исполнителя). Примеров, когда простые исполнители или организаторы работ получают уголовные наказания за простые ошибки, или даже в результате неоднозначной трактовки норм и правил - великое множество. Бывают даже случаи, когда рубки как таковой и вовсе не было - а уголовные дела возбуждаются.

Наглядный пример - получившая широкую огласку история с расчисткой старой (построенной больше сорока лет назад) дороги в Мордовии. Жители трех сел попросили руководителя сельхозпредприятия почистить эту дорогу от поросли деревьев и кустарников, чтобы по ней хотя бы скорая помощь могла из райцентра доехать. Он почистил - и получил уголовное дело, как раз в связи с незаконной рубкой в особо крупном размере (из-за низкой точности учета лесов дорога на бумаге оказалась как бы лесом). Обвинение требовало 3,5 года колонии и возмещение ущерба, суд приговорил к полутора годам условно, и только благодаря широкой огласке и явной абсурдности дела приговор был в конце концов отменен. В этом случае все кончилось хорошо (хотя, конечно, пара лет таких разбирательств - само по себе серьезное наказание), но в большинстве случаев кончается плохо. За весь 2024 год доля оправданных по всем частям статьи 260 Уголовного кодекса РФ составила всего 1,1%, причем по части первой этой статьи (самые мелкие случаи незаконных рубок, без отягчающих обстоятельств) - 0%, ни одного оправдательного решения.

В вышеупомянутом постановлении Пленума ВС есть и такая фраза - "Незаконной признается и рубка лесных насаждений, произрастающих в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, осуществляемая правообладателями земельных участков (например, арендаторами, пользователями) при отсутствии утвержденного в установленном порядке проекта культуртехнической мелиорации (за исключением случаев, когда рубка лесных насаждений осуществляется на основании проекта освоения лесов". Это означает, что если даже собственник такого земельного участка, заросшего лесом, решит на своей собственной земле что-то срубить, например - заготовить для себя дров или провести рубку ухода за молодым растущим лесом, он может стать фигурантом уголовного дела.

В некоторых случаях наказание может оказаться значительно более серьезным - например, если к обвинениям в незаконных рубках добавится обвинение в организации преступного сообщества, занимающегося этими рубками и связанной с ними деятельностью (такое тоже бывает в нашей лесной реальности). Тогда максимальное наказание для руководителя - уже до двадцати лет лишения свободы со штрафом в размере до пяти миллионов рублей. Есть и другие суровые уголовные наказания, тоже прямо или косвенно связанные с рубками.

Очевидно, что при такой суровости наказаний и при немалой вероятности стать фигурантом уголовного дела просто в связи с ошибкой и вообще без злого умысла, проводить какие бы то ни было рубки в лесу становится страшно. А лесное хозяйство неразрывно связано с рубками - как коммерческими, для заготовки древесины, так и некоммерческими, при уходе за лесами.

Кроме уголовных, есть еще и административные наказания - их очень много, они весьма ощутимы для конкретных работников и организаций, и сильно влияют на их действия и решения. Например, штраф за неправильное представление декларации о сделках с древесиной - для должностных лиц до двадцати тысяч рублей, для организаций - до двухсот тысяч. За транспортировку древесины с неправильно оформленным электронным сопроводительным документом, или вообще без такого документа - штраф для должностных лиц до сорока тысяч рублей, для организаций до четырехсот тысяч, а при повторном нарушении - до пятидесяти и до пятисот тысяч соответственно, уже с возможностью конфискации древесины и транспортного средства. Такие же штрафы - за перевозку древесины транспортным средством, не оборудованным техническими средствами спутникового контроля. То есть, например, если напилить и наколоть дров, пусть даже из самой законной древесины, и возить их на продажу на обычном грузовичке или тракторе без этой самой системы контроля - со второй попытки можно лишиться и грузовичка, и древесины, да еще и штраф получить до полумиллиона рублей. Поэтому, кстати, простые дрова во многих деревнях стали роскошью: крупным предприятиям со специализированными лесовозами неинтересно заниматься такой мелочью, а малому бизнесу просто страшно.

В целом наказаний в лесном хозяйстве и вокруг него так много, и они настолько чувствительны, что делать хоть что-нибудь, выходящее за рамки самых простых и стандартных процедур, становится слишком рискованно и невыгодно. Это, кстати, не так уж сильно влияет на криминальную составляющую лесного комплекса - криминал просто лучше прячется и тщательнее оформляет свои хитрые схемы, а к рискам он привычен и вполне приспособлен. Массовые и жесткие наказания в первую очередь бьют именно по легальным хозяйственникам, особенно по малому и среднему бизнесу, отбивая у них последнее желание что-то развивать, делать и менять.

Нынешнее лесное законодательство не дает практически никаких предпочтений лучшим хозяйственникам по отношению к худшим. Например, арендатор лесного участка, старающийся вести лесное хозяйство наилучшим образом, достигающий лучших результатов в охране и воспроизводстве своих лесов, имеет ровно те же самые права и возможности, что и арендатор, относящийся к своему участку просто как к природному месторождению бревен, формально изображающий какое-то подобие хозяйства. Теоретически добросовестный арендатор имеет преимущества при продлении договора аренды на новый срок - но, во-первых, для большинства арендаторов это вопрос весьма далекого будущего (сроки аренды лесных участков для заготовки древесины - до 49 лет), и во-вторых, практика показывает, что эти преимущества часто не работают.

У арендатора нет практического мотива к выращиванию хозяйственно ценных лесов - просто потому, что вырастут эти леса очень нескоро, когда его договор аренды уже закончится, а прямо сейчас они никак не повлияют на его разрешенные объемы заготовки древесины. Они в любом случае устанавливаются договором аренды, который просто так поменять нельзя, и никакие дополнительные соглашения к нему по этому вопросу сейчас не разрешаются. Будет он тщательно восстанавливать лес и ухаживать за ним в течение всего периода уходов за молодняками, или просто воткнет сеянцы для отчета и формально что-нибудь вокруг них покосит, как бы ухаживая - на возможность рубки сейчас и в обозримом будущем это не повлияет вообще никак.

У арендатора очень мало мотивов к сохранению своего лесного участка от пожаров, вредителей и болезней - просто потому, что ни пожары, ни вредители, ни болезни почти никак не повлияют на разрешенные объемы заготовки древесины. В худшем случае, если погибнут и утратят всякую хозяйственную ценность непосредственно те участки леса, где он планировал рубки на ближайшие годы - ему придется поменять планы и осваивать другие части своего лесного участка. Конечно, это неприятно и связано с определенными затратами - но ведь и охрана лесов от пожаров, вредителей и болезней тоже связана с затратами, и они часто перевешивают. На практике получается, что арендаторы, надежно охраняющие свои лесные участки от огня и других непроизводительных потерь, не получают от этого никаких выгод - кроме разве что гордости за себя, но в условиях хронического глубокого кризиса в лесном комплексе этого явно недостаточно.

Более того - арендатору, пытающемуся вести правильное лесное хозяйство, приходится преодолевать множество препятствий, и постоянно объяснять множеству надзирателей и контролеров, почему он делает что-то не как все. В наших реальных условиях многие элементы правильного хозяйства - это отступление от привычной практики, мешающее сложившейся бюрократической рутине. Нависающая над любым арендатором и вообще хозяйственником в лесу бюрократическая вертикаль таким отступлениям сопротивляется, обычно весьма умело - и это очень хорошо отбивает желание что-либо делать.

А какого-либо права на опыты (и неразрывно связанные с ними ошибки) наше лесное законодательство не дает. "Осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности" Лесным кодексом выделено в отдельный вид использования лесов - практически это означает, что для того, чтобы проводить на своем участке какие-то лесохозяйственные опыты, лесопользователь должен оформлять дополнительный договор аренды еще и на эту деятельность. Если же он будет экспериментировать на свой страх и риск - в условиях запретительно-репрессивного лесного законодательства он может быстро превратиться из лесовода-экспериментатора в обычного уголовника.

Практически любой выдающийся российский лесовод прошлого, если бы он каким-то волшебным образом перенесся в наши дни и попытался бы делать то же самое, что делал, например, в конце позапрошлого или начале прошлого века - довольно быстро лишился бы профессии или свободы, или того и другого сразу.

Очевидно, что стратегическое решение состоит в изменении лесного законодательства. Оно должно быть компактным, простым и интуитивно работающим - чтобы любой добросовестный профессионал, работающий в лесу, думал не о том, как бы ему случайно чего-нибудь не нарушить, не нарваться на штраф, увольнение или уголовное дело, а о том, как сделать лучше для леса и для людей. Но это долгая история - чтобы разработать такое законодательство, нужны годы, а для начала надо хотя бы официально признать, что ни Лесной кодекс РФ 2006 года выпуска со всеми поправками, ни выстроенная на его основе система управления лесами никуда не годятся. Понятно, что это дело не самого ближайшего времени - пока нам предстоит жить и как-то работать при таком кодексе и таком наборе отраслевых правил.

Пока нужно продумывать, какой должна быть правильная и эффективная система управления лесами в России, заниматься лесным просвещением, и по мере возможности - создавать хотя бы отдельные примеры и элементы правильного лесного хозяйства, там, где это получится без серьезного риска вписать в действующие правила.

И надо добиваться снятия запрета на лесоводство на выбывших из прежнего использования землях сельскохозяйственного назначения. Там шансов на развитие эффективного лесного хозяйства больше, чем в официальных лесах - поправить один правовой акт (Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения) или принять один специальный закон (О сельском лесоводстве) гораздо проще, чем править целый Лесной кодекс и две сотни подзаконных актов к нему и смежным законам. Весьма вероятно, что не только сейчас, но и в будущем у сельского лесоводства будет больше шансов на развитие, чем у смертельно зарегулированного лесного хозяйства в официальных лесах.