Существующая сейчас в России система лесоучетных работ состоит из двух основных компонентов, обеспечивающих получение первичной информации о лесах (лесоустройства и государственной инвентаризации лесов), и нескольких дополнительных (разных видов специализированного мониторинга - пожарного, лесопатологического, мониторинга воспроизводства лесов). Собранная информация систематизируется, сводится и хранится в государственном лесном реестре (ГЛР), и отображается, или должна отображаться, в федеральной государственной системе лесного комплекса (ФГИС ЛК).
В настоящее время система лесоучетных работ находится в состоянии глубокого упадка, не обеспечивая выполнение ни традиционной для лесоустройства цели (составление планов правильного лесного хозяйства), ни целей, установленных действующим законодательством (получение актуальных и достоверных сведений о лесах и лесных ресурсах для широкого спектра задач, выявление воздействия неблагоприятных факторов на леса, анализ качества и результативности лесохозяйственных мероприятий и т.д.). Вот лишь пара официальных оценок, примерно отражающих ситуацию в сфере лесоучетных работ:
"Формирование целей и приоритетов развития лесного комплекса в Российской Федерации осуществляется в настоящее время при отсутствии достоверной информации о лесных ресурсах страны. По состоянию на 1 января 2024 года актуальными являются сведения о 17% земель лесного фонда" (отчет Счетной палаты РФ, 2024 год);
"Система организации лесоустройства не позволяет обеспечить государство и общество актуальной и достоверной информацией о состоянии лесного ресурса страны. Сведения о лесах на площади 967,0 млн га не актуальны" (отчет Счетной палаты РФ, 2020 год).
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года в перечне проблем, сдерживающих развитие лесного комплекса, на первое место ставит "отсутствие достоверных актуальных сведений об имеющихся лесных ресурсах" (распоряжение Правительства РФ от 11 февраля 2021 года № 312-р).
За последние несколько лет было принято несколько крупных управленческих решений, касающихся системы лесоучетных работ, главным из которых стало принятие Федерального закона от 2 июля 2021 года №304-ФЗ (набора "лесоустроительных" поправок к Лесному кодексу РФ). Однако, уже сейчас вполне очевидно, что эти решения были ошибочными и привели лишь к дальнейшему ухудшению ситуации. Например, в 2025 году полевые и камеральные работы по таксации лесов (т.е. как раз та часть лесоустройства, которая обеспечивает первичную информацию о лесах) и проектирование лесохозяйственных мероприятий запланированы на площади 7,3 млн га. То есть за год предполагается получить актуальную лесоустроительную информацию лишь по 0,6% площади земель лесного фонда, и примерно по 2,4% площади лесов, потенциально пригодных для эффективного лесного хозяйства (оценочно, таковых в нашей стране около трехсот миллионов гектаров). При таких масштабах лесоустройства, даже если оно будет целиком сосредоточено в продуктивных и доступных лесах, пригодных для эффективного лесного хозяйства, периодичность его проведения составит более сорока лет (при нормативной - десять лет).
Что касается ГИЛ, то за последние годы был принят новый порядок ее проведения (приказ Минприроды России от 27 сентября 2021 года № 686), и отменены старые, 2011 года, Методические рекомендации по проведению государственной инвентаризации лесов (приказ Рослесхоза от 6 мая 2022 года № 564). Новые методические рекомендации или что-либо подобное так и не были утверждены, то есть на протяжении уже более чем трех лет ГИЛ проводится без ясной, утвержденной и официально опубликованной методики. Какие результаты могут быть получены при таком подходе - вообще неизвестно.
Что не так с лесоустройством
Действующая редакция Лесного кодекса РФ рассматривает лесоустройство как самостоятельную составную часть лесного хозяйства, отдельную от использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (ст. 12.1: "лесное хозяйство - виды экономической и иной деятельности по использованию и сохранению лесов, а также по лесоустройству и управлению в области лесных отношений"). Лесоустройство, согласно кодексу (ст. 68), включает в себя проектирование и закрепление на местности лесничеств, эксплуатационных, защитных и резервных лесов, особо защитных участков лесов, таксацию лесов (т.е. их хозяйственную оценку по определенному набору показателей в определенном порядке), и проектирование мероприятий по сохранению лесов ("сохранение лесов" - элемент лесного новояза, обозначающий совокупность разнообразных лесохозяйственных мероприятий, кроме промышленной заготовки древесины). Лесоустройство в понимании действующей редакции Лесного кодекса РФ не включает в себя ни планирование использования лесов (кроме использования под видом сохранения), ни в целом составление плана лесного хозяйства. Таким образом, то, что раньше было основной целью лесоустройства и определяло его главный хозяйственный смысл - сейчас в лесоустройство вообще не входит. Поэтому, кстати, утверждение, что нынешнее лесоустройство - это продолжение почти двухвековой истории, начинающейся с лесоустроительных инструкций Е.Ф.Канкрина 1830 года и Ф.К.Арнольда 1845 года, не соответствует действительности. Фактически нынешнее лесоустройство - принципиально новая сущность, появившаяся меньше двадцати лет назад, лишь по названию и отчасти по форме напоминающая классическое лесоустройство.
Из такого понимания лесоустройства вытекает абсолютное большинство его нынешних проблем. Лесоустройство рассматривается не как подчиненная интересам правильного лесного хозяйства функция или услуга, не как подсказка хозяйственнику (например, лесничему или арендатору), как сделать лучше, чтобы получить от леса максимальную пользу - а как самостоятельная деятельность, ценная и нужная сама по себе, безотносительно какого бы то ни было хозяйства и экономики. Фактически лесоустройство из основы для лесохозяйственного планирования превратилось в основу для отраслевого документооборота и контрольно-надзорной деятельности. Такой подход к лесоустройству в конце концов привел к некоторым очень серьезным проблемам, в том числе:
● к его монополизации федеральным государственным бюджетным учреждением - именно в этом суть вышеупомянутого закона 304-ФЗ: если лесоустройство теперь обслуживает интересы не столько хозяйственников, сколько чиновников - вполне логично, что оно чиновниками полностью и контролируется (а монополизация - это всегда путь к росту стоимости и снижению качества);
● к его проведению не только по доступным и продуктивным лесам, пригодным для эффективного лесного хозяйства, но и по труднодоступным и низкопродуктивным, где такое хозяйство заведомо невозможно (в результате немалые силы растрачиваются на те территории, где по уму лесоустройство вовсе не нужно, и точно никогда не принесет никакой экономической отдачи);
● к жесткой нехватке средств на проведение лесоустройства даже в лесах, переданных в аренду для заготовки древесины (монополия в сочетании с отрывом лесоустройства от реальных нужд и интересов лесопользователей почти полностью убила их заинтересованность в проведении нового лесоустройства за свой счет);
● к включению в состав лесоустройства обременительных и не имеющих прямого отношения к организации лесного хозяйства работ (например, фотофиксации при таксации лесных насаждений) или процедур (например, внесения лесоустроительной документации в ГЛР и введения ее в действие);
● к попыткам навязать лесоустройство даже тем хозяйственникам, которым оно в существующем виде в принципе не нужно (например - крестьянским фермерским хозяйствам, пытающимся получить разрешение на использование небольших участков леса, растущих на принадлежащих им землям сельскохозяйственного назначения, или органам местного самоуправления, отвечающим за некрупные участки леса на землях населенных пунктов).
При существующем подходе к лесоустройству (как к отдельной сущности, оторванной от практического лесного хозяйства и лесохозяйственного планирования, обслуживающей в первую очередь интересы отраслевой бюрократии, навязываемой хозяйственникам безотносительно их реальных нужд и интересов, и монополизированной одним учреждением - Рослесинфоргом) шансов на его нормальное развитие практически нет.
Что не так с ГИЛ
Государственная инвентаризация лесов - новый вид лесоучетных работ, появившийся с введением в действие Лесного кодекса РФ 2006 года. До этого ничего подобного ГИЛ не было, а основные ее задачи выполнялись путем периодического, обычно раз в пять лет, сведения и обобщения данных лесоустройства с учетом некоторых текущих изменений (в формате государственного учета лесного фонда - последний перед введением ГИЛ такой учет был выполнен по состоянию на 1 января 2003 года).
Действующая редакция Лесного кодекса РФ рассматривает ГИЛ как самостоятельную, отдельную от лесоустройства и прочих лесоучетных работ, систему мероприятий "по оценке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик, выявления воздействия неблагоприятных факторов на леса, в том числе в результате нарушений законодательства, анализу качества проведения и результативности мероприятий по сохранению лесов, использованию лесов, а также по анализу, оценке и прогнозу изменения состояния лесов в целях стратегического планирования в области лесного хозяйства".
До 2021 года в задачи ГИЛ входила оценка эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов - теперь она исчезла (вместо нее появилась результативность). ГИЛ должна проводиться как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий (правда, в Лесном кодексе не сказано прямо - всех или не всех).
Изначально предполагалось, что ГИЛ будет проводиться циклично с периодичностью в 10 лет. Однако, фактически первый цикл ГИЛ продолжался 14 лет (с 2007 по 2020 гг. включительно), а в настоящее время происходит второй (с 2021 по, предположительно, 2030 гг.). Итоговые материалы первого цикла ГИЛ, и частично - второго, размещены на сайте Рослесхоза в виде следующих основных материалов:
кратких аналитических обзоров о состоянии лесов, их количественных и качественных характеристиках (по субъектам РФ);
аналитического обзора о состоянии лесов, их количественных и качественных характеристиках по итогам 1-го цикла (по РФ в целом);
информации о выполнении ГИЛ в части анализа качества проведения и результативности мероприятий по сохранению лесов (по годам);
информации о выполнении ГИЛ в части дистанционного мониторинга использования лесов (по годам).
Данные представлены в очень кратком и сильно обобщенном формате, исключающем возможность их независимой проверки силами заинтересованных сторон, а также совместного анализа разных показателей. Например, в отчетах по субъектам РФ содержатся данные о распределении площадей и запасов лесов по группам древесных пород, группам возраста и производительности - но сколько в конкретном субъекте РФ высокопроизводительных хвойных молодняков, из отчетов выяснить невозможно.
Выводы, содержащиеся в аналитическом обзоре о состоянии лесов, их количественных и качественных характеристиках по итогам 1-го цикла, вообще никак не соответствуют целям ГИЛ, определенным статьей 90 Лесного кодекса - они характеризуют лишь саму ГИЛ (отчасти ошибочно), но не дают ровным счетом ничего ни для анализа и прогноза изменения состояния лесов, ни для стратегического планирования в области лесного хозяйства.
В ходе первого цикла ГИЛ вообще никак не учитывалась исключительно важная категория лесов (в среднем - наиболее продуктивная, самая близкая к людям, и чаще других страдающая от разнообразных негативных воздействий со стороны человека) - леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. В целом по стране их пока всего около пяти процентов от общей площади лесных земель, но в некоторых густонаселенных регионах их доля может достигать первых десятков процентов. Для развития лесного хозяйства эта категория земель наиболее перспективна - но, тем не менее, она оказалась полностью вне рамок первого цикла ГИЛ (и пока неизвестно, в какой мере она будет учтена во втором цикле).
Данные о качестве проведения и результативности лесохозяйственных мероприятий представляют собой нечто вроде "средней температуры по больнице": например, применительно к воспроизводству лесов оцениваются вместе искусственное, комбинированное, естественное лесовосстановление, все виды ухода, перевод в лесопокрытую площадь, лесное семеноводство и т.д. по годам и федеральным округам. Они в целом показывают весьма плачевное положение дел в нашем лесном хозяйстве (например, исходя из отчета, в целом по РФ в 2023 году 44% обследованных лесохозяйственных мероприятий не соответствовали по своим параметрам отчетам и нормативам, и еще 17% - не были выполнены вообще), но какие конкретно мероприятия не выполнялись или не соответствовали нормативам, и в чем не соответствовали - выяснить из этого отчета невозможно.
Итоговые данные ГИЛ по некоторым параметрам, в первую очередь - по запасам древесины в российских лесах, радикально отличаются от данных государственного лесного реестра и официальной статистики (которые, в свою очередь, основываются на данных лесоустройства). Например, по данным ГИЛ (отчета по итогам первого цикла, опубликованного в 2022 году), общий запас древесины в российских лесах составляет 113 128,5 млн м3, а по данным официальной статистики (ЕМИСС, на начало 2022 г.) - лишь 77 556,2 млн м3. То есть ГИЛ насчитала в России почти в полтора раза больше древесины (точнее, на 45,9%), чем лесоустройство и основанная на нем статистика. Очевидно, что какие-то расхождения могут объясняться разностью методов - но расхождение в полтора раза неизбежно свидетельствует о неадекватности данных или лесоустройства, или ГИЛ, или того и другого сразу (причем последний вариант представляется наиболее вероятным).
Даже по ограниченно доступным данным о методических особенностях первого цикла ГИЛ можно сделать вывод о том, что при его проведении были допущены фатальные методические ошибки, которые невозможно исправить или хотя бы частично скорректировать на этапе итоговой обработки данных. Самой главной такой ошибкой является использование материалов лесоустройства для так называемой "стратификации" лесов - выделения однородных классов лесных насаждений, по каждому из которых число и размещение пробных площадей планировались отдельно. В результате ГИЛ частично унаследовала, во-первых, ошибки прежнего лесоустройства, и во-вторых, несоответствия реальности, накопившиеся в результате произошедших изменений (к моменту начала первого цикла ГИЛ средняя по России давность материалов лесоустройства превышала двадцать лет). Одна только эта ошибка делает любые итоговые данные ГИЛ весьма приблизительными, причем с неопределенной итоговой погрешностью.
В мировой практике ГИЛ рассматривается как относительно дешевый (по сравнению с лесоустройством) способ получения оперативной и статистически достоверной информации о лесах крупных территорий (государств в целом, регионов, в отдельных случах - крупнейших лесных участков). Наша ГИЛ оказалась весьма дорогой, по ежегодным государственным затратам вполне сопоставимой с лесоустройством. Более того - Счетная палата отмечает значительный рост удельной (в пересчете на единицу работы) стоимости ГИЛ, что делает ее проведение в существующем формате еще менее осмысленным.
В настоящее время данные ГИЛ не используются ни для формирования государственного лесного реестра, ни для официальной статистики по лесам, ни, насколько известно, для стратегического анализа и планирования лесного хозяйства - и, видимо, не могут и не будут использоваться в обозримом будущем. С учетом отсутствия ясной, утвержденной и официально опубликованной методики, данные как минимум первых нескольких лет второго цикла ГИЛ, скорее всего, окажутся еще менее полезными. В такой ситуации правильнее всего итоги первых восемнадцати лет создания ГИЛ списать и забыть, а реально работающую систему государственной инвентаризации лесов создавать заново, с учетом ранее допущенных ошибок.
Что не так с ГЛР и ФГИС ЛК
Государственный лесной реестр и федеральная государственная информационная система - новые сущности, появившиеся после введения нового Лесного кодекса 2006 года (ГЛР) и после введения в него очередного набора поправок в 2021 году (ФГИС ЛК). В настоящее время ГЛР и ФГИС ЛК неразрывно связаны друг с другом, примерно как две стороны одной монеты, и по сути представляют собой единое хранилище всей официальной лесной информации. До 2021 года ответственность за ведение ГЛР возлагалась на регионы, федеральный центр отвечал только за сведение и обобщение его данных (фактически это получилось сделать только один раз - по состоянию на 1 января 2014 года, по итогам чего был выпущен сборник "Государственный лесной реестр 2013"). В настоящее время как за ГЛР, так и за ФГИС ЛК отвечает федеральный центр - Рослесхоз с подведомственным ему учреждением Рослесинфорг.
ГЛР и ФГИС ЛК не являются самостоятельными средствами получения какой бы то ни было первичной информации о лесах - это лишь система хранения, обобщения, анализа и визуализации такой информации. В каком-то смысле систему ГЛР - ФГИС ЛК можно сравнить с компостной кучей: в ней собирается нечто самого разного качества и давности, объединяется, смешивается, как-то перерабатывается - компостируется, и в результате получается новый продукт, свежий и (по первоначальной задумке) полезный. Этот как бы свежий продукт (большое количество всевозможной статистической и картографической информации о лесах) создает иллюзию обилия разнообразных сведений о лесах - но стоит только начать разбираться с данными практически по любому конкретному месту, и выясняется, что эти сведения могут иметь очень мало общего с реальностью, или даже не иметь вовсе. Например, очень подробные и красиво нарисованные границы лесничеств могут пересекаться с районами жилой застройки полувековой и даже большей давности, крупными объектами транспортной инфраструктуры, довольно уже давние вырубки числиться спелыми и перестойными насаждениями, лиственные леса - хвойными, и т.д. Иными словами, система ГЛР - ФГИС ЛК представляет собой некую причудливую смесь актуальных данных о лесах с данными, устаревшими на годы и даже десятилетия, и часто даже первоначально ошибочными. И, как правило, на основе открытых данных отделить актуальную информацию от неактуальной и ошибочной невозможно.
В какой-то мере обилие сомнительной информации в системе ГЛР - ФГИС ЛК можно объяснить новизной и сложностью системы, тем, что не все в ней пока отлажено. Но все-таки закон, предусматривающий ее создание в нынешнем виде, был принят в 2021 году, и сейчас идет уже пятый год работы над этой системой - а сам ГЛР существует уже без малого восемнадцать лет. Гораздо более значимой причиной множества ошибок является идея внесения в ГЛР "документированной" информации, то есть фактически приоритета "бумажных" данных по отношению к реальным.
Теоретически система ГЛР - ФГИС ЛК должна содержать информацию о всех российских лесах, растущих на землях любой категории, находящихся в любой собственности (с ограничениями на отображение некоторых сведений по некоторым категориям земель). Практически же, как и в материалах первого цикла ГИЛ, в ней нет сведений о некоторых самых важных и перспективных для развития лесного хозяйства лесах - например, о лесах, растущих на землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, а иногда и на землях некоторых других категорий.
Система ГЛР - ФГИС ЛК играет не только чисто информационную роль - она еще и служит основой для контрольно-надзорной деятельности в сфере лесопользования и оборота древесины. Любой сбой в работе ФГИС ЛК может привести к задержкам в работе лесозаготовителей и перевозчиков древесины, и даже к полной их остановке. По данным губернатора Приморья О.Н.Кожемяко, приведенным на совещании по развитию лесопромышленного комплекса 14 апреля 2025 года, "система постоянно функционирует с массовыми сбоями. Любые отказы и ошибки неизбежно приводят к реальным остановкам производственных процессов. По состоянию на текущую дату система дала 66 дней, когда она работала с критическими ошибками и сбоями, что приводило к остановке лесозаготовки, к простою техники - они не могли выйти" (обязательной для заготовителей и перевозчиков древесины система стала с 1 января 2025 года, т.е. речь идет о периоде в 134 дня, а 66 дней - это 49% от этого периода).
Пока невозможно однозначно предсказать, будет ли система ГЛР - ФГИС ЛК когда-нибудь доведена до полностью работоспособного состояния, или окажется, как первоначальный вариант ГЛР, тупиковой ветвью эволюции системы лесоучетных работ.
