Почему постановление 1509 не дает развиваться сельскому лесоводству

Ниже приводятся основные положения постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509 "Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" в действующей редакции (с изменениями, внесенными постановлениями от 08 июня 2022 года № 1043 и от 13 марта 2025 года № 305) и соответствующих законов, не позволяющие развивать лесоводство на сельхозземлях и таким путем возвращать заброшенные земли в экономический оборот.

Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509 является подзаконным актом к статье 123 Лесного кодекса РФ, которая говорит, что на землях сельхозназначения могут располагаться леса, и что эти леса как-то (с особенностями, определяемыми Правительством) можно использовать, охранять, защищать и воспроизводить. Однако, статья 77 Земельного кодекса не предусматривает вхождение земель, занятых лесами (кроме агролесомелиоративных насаждений), в состав земель сельхозназначения. А статья 78 Земельного кодекса не допускает использование земель сельхозназначения для лесоводства (причем дважды: в целом, и отдельно - расположенных на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов).

Согласно действующей редакции (п.7 Положения об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, утвержденного постановлением № 1509), заявление об использовании земельного участка для лесоводства можно подать только "до 1 октября 2023 г. или в течение 2 лет со дня возникновения права на соответствующий земельный участок".

Согласно действующей редакции (пп. 1 и 7.4 Положения), чтобы правообладатель мог подать заявление и получить разрешение на лесоводство, на его участке уже должен быть лес, соответствующий одновременно всем следующим критериям: площадь - более 0,5 га, высота деревьев - более 5 м, доля леса от площади земельного участка - более 75%, сомкнутость крон древесного и кустарникового яруса - 0,8-1.

Сомкнутость крон - параметр, определяемый глазомерно, причем даже опытными специалистами с погрешностью ±0,1. Сомкнутость крон максимально густых молодняков естественного происхождения на юге Нечерноземья обычно составляет 0,7-0,9, на севере - 0,5-0,7.

Согласно действующей редакции (п. 4 Положения), использование лесов, расположенных на землях сельхозназначения, предусматривается не для всех видов, которые вообще бывают в соответствии с Лесным кодексом РФ. В частности, из перечня видов возможного использования исключено создание лесных плантаций и их эксплуатация. А это в современных условиях самый эффективный способ использования заброшенных сельхозземель. Плантационное лесоводство на землях, раньше использовавшихся для сельскохозяйственного производства, широко практикуется, например, в Китае, США, Новой Зеландии, Бразилии, многих странах Европейского союза и др. Кроме классических лесных плантаций, используемых для выращивания древесины, сельхозземли в мире широко используются для выращивания новогодних деревьев, топливного хвороста и некоторых видов пищевых лесных ресурсов.

Согласно новой редакции (п. 1.4 Положения), разрешение на лесоводство не может быть получено, если земельный участок отнесен к особо ценным продуктивным сельхозугодьям. В некоторых регионах России, в том числе в районах рискованного земледелия со значительной долей неиспользуемых сельхозземель, доля особо ценных продуктивных сельхозугодий в общей площади сельхозугодий может быть очень большой - например, в Карелии 43,8%, в Архангельской области 38,42%, в Томской области 32,72%, в Бурятии 45,45%, в Московской области 38,54%, в Сахалинской области - 100% (Доклад о состоянии и использовании земель сельхозназначения в РФ в 2021 году). При этом никакой корреляции доли особо ценных сельхозугодий с продуктивностью и развитостью сельского хозяйства субъектов РФ не наблюдается, во многом эта доля определяется случайными и чисто административными причинами.

Согласно новой редакции (п. 7.5 Положения), неудачная попытка получить разрешение на лесоводство автоматически запускает последовательность действий в отношении правообладателя земельного участка, включая предостережение о недопущении зарастания древесно-кустарниковой растительностью, а при неустранении нарушений (зарастания) - соответствующие контрольно-надзорные мероприятия. В конечном итоге эта последовательность действий чревата крупным штрафом и (или) отъемом земли за неиспользование земельного участка или использование с нарушениями. Размер штрафа может составлять (например, по ч.2 ст.8.7 КоАП) до 50 тыс. руб. для граждан, до 700 тыс. руб. для юридических лиц.

Согласно новой редакции (п. 7, 7.1, 7.6, 12, 15, 21, 22 Положения), правообладатель, желающий использовать свой земельный участок для лесоводства, обязан выполнять множество различных требований по подготовке заявлений, проектов, таксационных описаний, технологических карт, отчетов и других документов, относящихся к его лесу и хозяйству в нем. Несмотря на то, что для большинства правообладателей земель сельхозназначения лесохозяйственная деятельность является не основной, а дополнительной, вспомогательной - эти требования или аналогичны тем, что предъявляются к профессиональным лесопользователям, работающим на землях лесного фонда, или превышают их. Например, при экспертизе проекта освоения лесов предусматривается обязательное обследование с выездом на местность для проверки содержания проектируемых мероприятий (для обычных проектов освоения лесов, не связанных с сельхозземлями, такого требования нет).

Согласно новой редакции (п. 7.2), территориальный орган Россельхознадзора, получив от правообладателя земельного участка заявление, должен в течение пяти рабочих дней направить содержащиеся в нем сведения о характеристиках лесных насаждений с материалами фото- и видеофиксации в региональный орган управления лесами. А региональный орган управления лесами должен в течение тридцати следующих рабочих дней должен представить заключение о соответствии этих лесных насаждений соответствующим критериям. Но у регионального органа управления лесами, как правило, нет ни целевого финансирования на выполнение этой работы, ни соответствующих полномочий, и он фактически должен найти какие-то ресурсы (человеческие и финансовые) для ее в обход установленных рабочих процедур и обязанностей сотрудников. Проведение качественной экспертизы в таких условиях, как правило, невозможно, что является коррупциогенным фактором и может служить препятствием для получения разрешения на лесоводство даже в тех редчайших случаях, когда лес соответствует установленным критерием и срок для подачи заявления конкретным правообладателем еще не истек.

Новая редакция (п. 25 и 27 Положения) предусматривает многочисленные основания для прекращения действия разрешения на лесоводство, в том числе в случае выявления формальных нарушений, независимо от их величины, значимости и общественной опасности. Формально любое, даже самое мелкое, отклонение от проекта в части противопожарного обустройства лесов или обеспечения санитарной безопасности в лесах, является основанием для прекращения разрешения (а с учетом того, что противопожарное обустройство лесов и обеспечение санитарной безопасности в них являются сложными видами деятельности - обнаружить небольшие отклонения и формальные нарушения можно практически всегда). При истечении срока использования лесов, указанного в проекте освоения (а продолжительность действия проекта освоения лесов прямо определена приказом Минприроды России от 16 ноября 2021 года № 864 - не более десяти лет), действие разрешения также может быть прекращено, если своевременно не будет получено положительное заключение экспертизы по новому проекту. При этом возможность возобновить или получить новое разрешение не предусматривается в принципе.

Это новая ситуация, возникшая после принятия постановления Правительства РФ от 13 марта 2025 года № 305, которым был отменен пункт 2 постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 г. № 1509. Этим пунктом определялись конкретные требования к подаче лесных деклараций правообладателями земельных участков из состава земель сельхозназначения (теми, кто преодолел все вышеперечисленные препятствия и дошел до стадии подачи лесной декларации): "для лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, указывается их местоположение - субъект Российской Федерации, муниципальный район, кадастровый номер земельного участка". Это не исключало существующие в законодательстве неясности и противоречия по поводу подачи таких лесных деклараций, но, как минимум, определяло, что делать и как подавать (и на практике это работало).

Сейчас, когда такого разъяснения нет, соответствующие органы могут руководствоваться исключительно прямыми требованиями действующего законодательства. А статья 26 Лесного кодекса ("Лесная декларация") говорит, что "лесная декларация подается ... лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, либо лицами, осуществляющими использование лесов на основании сервитута, публичного сервитута".