Правда ли, что только государство может быть хорошим хозяином леса

Согласно статье 8 действующего Лесного кодекса РФ, лесные участки из состава земель лесного фонда могут находиться исключительно в федеральной собственности, а вот формы собственности на лесные участки из состава земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Практически это означает, что примерно 95% российских лесов (всех - как официально учтенных, так и существующих "на птичьих правах") по закону могут принадлежать только государству, а оставшиеся примерно 5%, хотя бы теоретически - кому угодно еще, например, гражданам, организациям, органам местного самоуправления. Сейчас и в обозримом будущем вопрос о какой бы то ни было негосударственной собственности на леса в России относится именно к этим пяти процентам. Это главным образом леса, спонтанно выросшие на заброшенных землях сельхозназначения и иных исходно нелесных категорий, а также часть бывших колхозных и совхозных лесов, потерявшаяся в ходе лесных и земельных реформ последних десятилетий.

Среди российских чиновников, а отчасти и среди обычных граждан, существует довольно мощное предубеждение против частной собственности даже на такие леса. И вопрос тут не в приватизации и связанных с ней нарушениях - основная часть этих неучтенных лесов никогда не была однозначно государственной, она исходно выросла на землях, которые находились или могли находиться в иных формах собственности. Дело именно в убеждении, что хорошим хозяином в лесу может быть только государство, а частник неизбежно испортит и опустошит лес ради получения от него сиюминутной прибыли.

Дискуссия о том, может ли частник быть хорошим хозяином в лесу, или таковым может быть только государство, продолжается в нашей стране (как, впрочем, и вообще в мире) уже не первое столетие. Например, один из классиков российского лесного хозяйства и основателей российской лесной науки, профессор Г.Ф.Морозов утверждал, что лес должен принадлежать только государству, и только оно должно быть хозяином в нем. А вот Л.Н.Толстой - не только писатель, но и помещик, в молодости довольно серьезно интересовавшийся лесными проблемами своей родной Тульской губернии, говорил об обратном - что главной бедой российских лесов является вредная и безнравственная монополия казны (то есть государства как владельца лесов), и без разрушения этой монополии лесное хозяйство не пойдет успешно в России.

Действительно ли государство - хороший хозяин леса, и правда ли, что только оно может быть таким хорошим хозяином?

Фактически в современном мире основная часть лесов находится именно в государственной собственности. По данным Глобальной оценки лесных ресурсов 2020 года (более поздняя только делается сейчас), 73% лесов мира находятся в государственной собственности, 22% - в частной, и 5% - в неопределенной, спорной или какой-либо еще. К сожалению, это абсолютное преобладание государственной собственности на леса не помогает решить ни одну из глобальных лесных проблем - обезлесенья, разорительных рубок, уничтожения последних остатков диких лесов, катастрофических лесных пожаров и т.д. То есть в глобальном масштабе государственная собственность на леса оказалась как минимум не очень эффективной - государства лесами владеют, но защитить их от многочисленных бедствий и навести в них порядок в основном не могут.

В России ситуация примерно такая же. Те 95% лесов, которые по закону могут находиться в государственной собственности - в ней и находятся. Из оставшихся пяти основную часть составляют разнообразные леса на заброшенных сельхозземлях, которые находятся преимущественно в неразделенной государственной и муниципальной собственности. В сумме на государственную и неразделенную собственность приходится около 99% российских лесов, и лишь доли процента - на частную или хотя бы спорную. Но даже такое абсолютное преобладание государственной собственности не помогает ни защитить леса от многочисленных бедствий, ни навести в них порядок, ни организовать эффективное лесное хозяйство.

Довольно широко распространено представления о том, что российские леса активно раздаются для заготовки древесины частным компаниям, и именно это ведет к их разорению и истощению. Однако, на самом деле леса передаются частному бизнесу лишь в аренду, а не в собственность. Любая деятельность арендатора в лесу очень жестко зарегулирована и очень строго контролируется, а отступления от правил и проектов жестко наказываются, вплоть до расторжения договоров аренды и отъема предоставленных лесных участков. В абсолютном большинстве случаев арендаторы обращаются с предоставленными им лесами совершенно бесхозяйственным образом не потому, что нарушают какие-то лесные законы и правила - а потому, что законы и правила именно такое обращение с лесом допускают, а часто и прямо требуют. То есть проблема не в том, что арендатор - частник, а в том, что лесные законы и правила позволяют лесопользователям, в том числе частникам, обращаться с лесом просто как с месторождением бревен. Кстати, государственные структуры, получающие лес для заготовки древесины в постоянное (бессрочное) пользование, обращаются с ним точно так же, как арендаторы - результаты их работы непосредственно в лесу отличить друг от друга практически невозможно. Это подтверждает все ту же идею - важно не то, частная структура хозяйствует в лесу или государственная, а то, по каким правилам она работает и какие у нее есть мотивы и стимулы, чтобы вести правильное лесное хозяйство и сохранять лес в нормальном состоянии.

С другой стороны, как в российской, так и в мировой истории есть очень много примеров правильного лесного хозяйства именно в частных лесах. Если вспомнить великих российских лесоводов прошлого и созданные ими примеры правильного лесного хозяйства - то весьма значительная их часть приходится именно на частные леса. Исключительно в частных лесах работали, например, А.Е.Теплоухов (владения Строгановых в Новгородской губернии и на Урале), К.Ф.Тюрмер (владения Уварова в Московской и Храповицкого во Владимирской губерниях), Ф.Х.Майер (владение Шатилова в Тульской губернии), и т.д. В мировой истории и в современном мире многие примеры наиболее интенсивного лесовыращивания, особенно плантационного типа, также связаны именно с частными лесами и землями. Примеры эффективного лесного хозяйства и интенсивного лесовыращивания в государственных лесах, конечно, тоже есть - но они, как правило, приходятся на те же страны и регионы и на те же исторические периоды, что и примеры такого же хозяйства в частных лесах. Что еще раз подтверждает все ту же идею: правильное лесное хозяйство возможно при разных формах собственности на лес, если ему способствуют действующие законы и правила, и к его развитию есть эффективные мотивы и стимулы.

Есть еще один важный момент, о котором как раз писал Толстой: монополия или конкуренция. Важно не только то, в какой форме собственности находится каждый конкретный участок леса или пригодной для выращивания леса земли - но и то, какова общая структура собственности на леса в стране или регионе. Если собственник один или практически один (государство) - это исключает конкуренцию и связанные с ней рыночные стимулы к развитию правильного лесного хозяйства как отрасли экономики. Конечно, остаются стимулы административные - правила, планы, задания и ответственность за их неисполнение, но, как правило, их оказывается недостаточно для того, чтобы эффективно придумывать и внедрять что-то новое, и столь же эффективно отказываться от старого. В условиях чисто административного регулирования многие совершенно абсурдные лесные нормы могут сохраняться годами и даже десятилетиями. Например, требования по оставляемой после рубок ухода в молодняках сомкнутости крон, не позволяющие проводить эти рубки с реально необходимой при правильном хозяйстве интенсивностью, сохраняются в российском лесном законодательстве, кочуя из одних правил в другие, как минимум с 1968 года - и таких примеров можно привести много.

Чтобы избежать такой монополии и, как неизбежного ее следствия, застоя и отставания в развитии - важна не какая-то одна конкретная собственность на леса, а разнообразие форм собственности и большое количество разных лесных участков, принадлежащих разным собственникам. А такое разнообразие возможно только в том случае, если какая-то значимая часть лесов принадлежит не кому-то одному (например, государству), а разным людям, с разными взглядами на то, каким должно быть правильное управление лесами, с разными целями и принципами хозяйства. Все это вместе взятое называется конкурентной средой, которая как раз наиболее благоприятна для развития любой отрасли экономики, в том числе и лесного хозяйства.

Остается вопрос: а достаточно ли этих пяти процентов российских лесов, которые сейчас могут находиться в негосударственной собственности, для того, чтобы сформировать эту самую конкурентную среду? На первый взгляд, конечно, недостаточно (для сравнения: согласно Федеральному закону "О защите конкуренции", "не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает тридцать пять процентов" - а тут целых девяносто пять процентов лесов остаются у одного собственника). Но если считать ресурсом не площадь леса, а его потенциальную продуктивность (как, собственно, и должно быть при рассмотрении любой отрасли растениеводства), то ситуация оказывается не такой уж плохой. По самой предварительной оценке, леса, растущие на сельхозземлях, и безнадежно заброшенные сельхозземли, пригодные для лесоводства, могут обеспечить выращивание примерно до 300 миллионов кубометров древесины ежегодно - а это примерно в полтора раза больше, чем ее сейчас официально заготавливается во всех российских лесах. Может быть, этого и недостаточно для формирования в секторе лесоводства полностью конкурентной среды в понимании закона "О защите конкуренции" - но точно достаточно, чтобы у лесного хозяйства появился очень мощный стимул к развитию.

Вывод: представление о том, что хорошее лесное хозяйство может быть только в государственном лесу, а частник неизбежно испортит и опустошит лес ради сиюминутной прибыли, не соответствует действительности. При разумном (не избыточном!) регулировании и поддержке лесоводства правильное лесное хозяйство может быть как в государственных лесах, так и в частных. А для эффективного развития лесного хозяйства в целом, как отрасли экономики, появление и развитие частного лесоводства, например - на выбывших из прежнего использования сельхозземлях, совершенно необходимо.