О ситуации с лесами на сельхозземлях в России

По максимальной оценке независимых экспертов, общая площадь лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения в России, может составлять до 50 миллионов гектаров (включая около 35 млн га лесов, естественным образом выросших на заброшенных сельхозземлях, и около 15 млн га бывших колхозных и совхозных лесов, "потерявшихся" в ходе земельных и лесных реформ последней четверти века). Это очень большой ресурс: примерно 5% от общей площади российских лесных земель, и примерно 15% от площади лесных земель, пригодных (с учетом климата, плодородия почвы и доступности) для интенсивного лесного хозяйства.

Суммарная площадь уже сформировавшихся на сельхозземлях лесов и неиспользуемых сельхозземель, пригодных для лесоводства, еще больше, и по максимальной оценке может достигать 115 млн га. Это уже почти треть от общей площади российских лесов и иных земель, пригодных для интенсивного лесного хозяйства (причем земли сельхозназначения, даже худшие по сельскохозяйственным меркам и заброшенные, обычно более плодородны и продуктивны, чем традиционные лесные земли в тех же регионах).

Официальные оценки ниже, но тоже весьма велики. Согласно Докладу о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2023 году (пока последнему официально опубликованному), общая площадь неиспользуемых сельхозземель в России составляет 41,3 млн га. Какая их доля пригодна для лесоводства, однозначно сказать невозможно, но исходя из распределения этих земель по регионам - можно предположить, что пригодны почти все. Согласно Государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2023 году, в состав земель сельскохозяйственного назначения входят 32,9 млн га лесных площадей и земель под лесными насаждениями. Таким образом, даже исходя из этих официальных данных (первый доклад выпущен Минсельхозом, второй - Росреестром), леса на сельхозземлях составляют около 4% от общей площади российских лесных земель, и около 9% от площади лесных земель, пригодных для интенсивного лесного хозяйства.

Часть заброшенных сельхозземель, в том числе зарастающих или заросших лесом, предполагается вернуть в сельскохозяйственный оборот (в основном в пашню). Работа по их возвращению продолжается в течение почти двух десятилетий последовательно в рамках двух федеральных целевых программ и одной госпрограммы - постановлений Правительства РФ от 20.02.2006 № 99, от 12.10.2013 № 922, и от 14.05.2021 г. №731. Действующая в настоящее время государственная программа "Эффективное вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса" предполагает ввести в сельскохозяйственный оборот к концу 2030 года 13,2 млн га таких земель. Такое возвращение, если земля не используется долго, стоит весьма дорого - утвержденные Минсельхозом предельные размеры затрат для Северо-Западного и Центрального федеральных округов приводятся ниже просто для примера (до недавнего времени действовали еще более высокие расценки: для более чем 15-летних залежей в СЗФО - до 185,5 тыс. руб./га, в ЦФО - до 173,2 тыс. руб./га, и т.д.).

Однако, это вовлечение частично, а в ряде случаев полностью, компенсируется забрасыванием новых. Так, за период с 2016 по 2023 гг. в сельскохозяйственный оборот было вовлечено 13,74 млн га неиспользуемых сельхозугодий, но при этом площадь неиспользуемых сельхозугодий сократилась лишь на 0,11 млн га. За этот же период в сельскохозяйственный оборот было вовлечено 10,03 млн га неиспользуемой пашни, но при этом площадь неиспользуемой пашни сократилась всего на 1,99 млн га. Это объясняется вполне объективными причинами: научно-технический прогресс в сельском хозяйстве позволяет получать значительно более высокие урожаи с меньшей площади лучших земель, в результате чего худшие земли, особенно в Нечерноземье, оказываются невостребованными, а сельское хозяйство на них - заведомо нерентабельным. С учетом того, что научно-технический прогресс в агропромышленном комплексе продолжается, и что мы, скорее всего, находимся на пороге или уже в начале очередной аграрной революции (связанной в первую очередь с переработкой сельскохозяйственной продукции и производством продуктов питания), можно практически с абсолютной уверенностью предположить, что концентрация сельскохозяйственного производства на лучших сельхозземлях и высвобождение худших продолжатся. Этот процесс высвобождения будет сильно зависеть от множества причин, выходящих далеко за рамки собственно сельского хозяйства и землепользования - но можно предположить, что к началу 30-х годов дополнительно освободится еще до двадцати миллионов гектаров пока еще используемых сельхозземель, главным образом в Нечерноземье.

В 2023 году, судя по Докладу о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2023 году, масшабы вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых сельхозугодий и пашни сократились по сравнению с предыдущими годами, и оказались наименьшими за восемь лет (с 2016 по 2023 гг. включительно). При этом площадь неиспользуемой пашни также рекордно для этого периода сократилась. Это может быть связано с перераспределением земель между разными видами сельхозугодий в пользу пашни, но может быть и результатом каких-то погрешностей в учете. Как бы то ни было, общая учтенная площадь неиспользуемых сельхозугодий по-прежнему сократилась незначительно.

С учетом всего вышеизложенного, по меньшей мере для нескольких десятков миллионов гектаров выбывших из прежнего использования сельхозземель развитие лесоводства является оптимальным, а часто и единственным возможным, путем возвращения их в экономический оборот и использования в интересах развития сельских территорий. Потенциально речь может идти об очень существенном вкладе и в целом в развитие российской экономики: если выращиваемая на этих землях древесина (с учетом их потенциальной продуктивности) будет использоваться примерно с такой же эффективностью, как древесина, заготавливаемая сейчас в официальных лесах - вклад лесоводства на сельхозземлях (сельского лесоводства) в среднесрочной перспективе может составить до 1% ВВП России.

При разных сценариях развития лесоводства на сельхозземлях его потенциал в среднесрочной перспективе (2-4 десятилетия) составляет, даже без учета "потерявшейся" части бывших колхозных и совхозных лесов:

при вовлечении в лесоводство 50 млн га сельхозземель примерно пропорционально их пространственному распределению по всем субъектам РФ, преимущественно уже заросших или зарастающих лесом, кроме сформированных участков, которые предполагается вернуть в сельскохозяйственный оборот - ежегодное выращивание до 300 млн м³ ликвидной древесины, с обеспечением до 100 тыс. постоянных рабочих мест (без учета занятости, связанной с переработкой лесных ресурсов);

при вовлечении в лесоводство 20 млн га сельхозземель в регионах нечерноземной зоны и аналогичных им по почвенно-климатическим условиям, с оставлением в этих регионах половины площади неиспользуемых земель для возвращения в сельскохозяйственный оборот - ежегодное выращивание до 112 млн м³ ликвидной древесины, с обеспечением до 40 тыс. постоянных рабочих мест.

Кроме того, развитие лесоводства на сельхозземлях позволит решить ряд дополнительных задач, в том числе:

- обеспечить более простой доступ сельского населения к жизненно важным для него лесным ресурсам (дровам, лесоматериалам, пищевым и недревесным ресурсам леса);

- диверсифицировать занятость и источники доходов сельского населения, сгладить сезонность занятости в сельскохозяйственном производстве;

- значительно сократить потери урожаев в засушливые годы в основных сельскохозяйственных регионах России за счет повышения защитной роли лесов;

- значительно повысить поглощающую способность российских лесов, их климаторегулирующую и средообразующую роль;

- повысить пожарную, экологическую и продовольственную безопасность как сельских территорий и поселений, так и страны в целом.

Несмотря на очевидные плюсы развития сельского лесоводства, в настоящее время в России оно фактически запрещено действующей редакцией постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509 "Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" (с учетом изменений, внесенных постановлениями от 08 июня 2022 года № 1043 и от 13 марта 2025 года № 305). Действующая редакция в исключительных случаях позволяет использовать уже выросшие на сельхозземлях леса для заготовки древесины или некоторых иных ресурсов, но практически не позволяет заниматься собственно лесоводством, то есть целенаправленно выращивать такие леса в расчете на среднесрочную и долгосрочную перспективу. По данным Рослесхоза, за два года действия измененной (согласно постановлению № 1043) редакции этого постановления положительное заключение государственной экспертизы по всем землям сельхозназначения во всей Российской Федерации получили только 148 проектов освоения лесов. Как повлияют на ситуацию изменения, внесенные постановлением № 305 - судить пока рано, поскольку изменения лишь косвенно отноятся к сельскому лесоводству, и только вступили в силу, никакой практики пока нет.

Для того, чтобы ситуация изменилась, в концептуальных рамках действущего законодательства необходимо:

внести в статьи 77 и 78 Земельного кодекса РФ изменения, предусматривающие возможность существования на землях сельскохозяйственного назначения лесов и возможность использования этих земель для лесоводства;

внести в статьи 66.2 и 123 Лесного кодекса РФ изменения, предусматривающие возможность использования лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, для ведения лесного хозяйства в интересах сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, сельских поселений и их жителей в упрощенном уведомительном порядке, а также для реализации лесоклиматических проектов.

Кроме того, необходимо привести в соответствие с этими изменениями:

Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения (постановление Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509);

Признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 года № 1482).

Стратегически для максимального использования потенциала сельского лесоводства в интересах развития сельских территорий и агропромышленного комплекса целесообразно принятие специального федерального закона "О сельском лесоводстве".