Почему перевод зарастающих сельхозземель в земли лесфонда - плохая идея

По примерной оценке, в России сейчас есть от 100 до 125 миллионов гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, уже занятых лесами или пригодных для лесов и лесоводства (в том числе 30-35 млн га заброшенных за последние десятилетия земель, естественным образом заросших сомкнутыми молодыми лесами, и 15-20 млн га бывших колхозных и совхозных лесов, "потерявшихся" на разных стадиях перевода в земли лесного фонда). Это колоссальный земельный ресурс - примерно 6-7% площади суши России, 10-12% лесных и потенциально лесных земель, и 25-30% продуктивных земель, пригодных для лесоводства. Точных данных об изменении площадей заброшенных сельхозземель за последние годы нет, но представляется вполне очевидным, что в обозримом будущем они будут расти, и к неиспользуемым сельхозземлям, пригодным для лесов и лесоводства, добавится еще пара десятков миллионов гектаров.

Попытки вернуть заброшенные земли в сельскохозяйственный оборот в рамках специальных государственных программ (утвержденных постановлениями Правительства РФ от 20.02.2006 № 99, от 12.10.2013 № 922, и от 14.05.2021 № 731) продолжаются уже два десятилетия, но особого успеха не имеют - возвращение в целом компенсируется новым забрасыванием. Причина очень проста: заброшенные земли просто не нужны, и в основном не подходят, для современного эффективного сельского хозяйства (слишком низкопродуктивные, удаленные, труднодоступные, мелкоконтурные, эродированные и т.д., или просто расположены в районах, где их уже некому обрабатывать). А современное сельское хозяйство позволяет получать в разы большие урожаи с меньшей площади лучших земель в регионах с благоприятным климатом.

В большинстве случаев наиболее эффективным вариантом возвращения таких заброшенных земель в экономический оборот является развитие на них лесоводства (а во многих случаях и единственно возможным, безальтернативным, способом). Лесоводство на таких землях в среднесрочной перспективе может принести колоссальный экономический, социальный и природоохранный эффект:

● в среднесрочной перспективе обеспечить вклад в российскую экономику в размере до 1% ВВП, а в масштабах некоторых крупных регионов Нечерноземья - до 3-5% валового регионального продукта;

● стать крупным источником рабочих мест и доходов для сельского населения (вторым после сельского хозяйства, а во многих районах Нечерноземья - первым);

● значительно сократить масштабы ландшафтных пожаров и в целом сделать среду обитания людей более удобной и безопасной;

● снизить засушливость климата и связанные с ней угрозы поселениям и сельскому хозяйству, существенно уменьшить потери урожаев от засух;

● заместить потоки древесины из сохранившихся лесов высокой природоохранной ценности древесиной, специально выращиваемой на староосвоенных землях.

В настоящее время лесоводство на сельхозземлях практически невозможно (из-за совокупности прямых запретов и практически непреодолимых административных и регуляторных барьеров):

● наиболее перспективный для таких земель вид лесоводства - плантационное лесовыращивание - запрещен прямо и однозначно;

● для остальных вариантов лесоводства установлены жесткие регуляторные барьеры, в абсолютном большинстве случаев в принципе непреодолимые;

● агролесомелиорация (создание защитных лесонасаждений) теоретически возможна, но регулирование сделало ее невыгодной и опасной для абсолютного большинства сельхозпроизводителей.

Позицию профильных государственных ведомств (в первую очередь Минсельхоза России) по поводу лесов и лесоводства вкратце можно сформулировать так:

сельское лесоводство нам не нужно, если кто-то очень хочет им заниматься - пусть довольствуется теми возможностями, которые дает действующее регулирование (постановление Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509);

те сельхозземли, которые все-таки окажутся непригодными и ненужными для сельскохозяйственного производства - передадим в земли лесного фонда, пусть используются согласно действующему лесному законодательству.

Принципиальных вариантов такого перевода два: просто перевести в земли лесного фонда, или обменять на сельхозугодья из состава земель лесного фонда. С административной точки зрения такая передача или такой обмен могут показаться правильными - пусть за все земли того или иного целевого назначения отвечают соответствующие министерства и ведомства: за сельскохозяйственные - Минсельхоз, за лесные - Минприроды с Рослесхозом.

Однако, с точки зрения развития страны, ее сельских территорий и поселений, сельского и лесного хозяйства - это очень плохая идея. Если вдруг ее получится реализовать (что маловероятно из-за дороговизны и бюрократической сложности), потенциальные потери для российской экономики в среднесрочной перспективе могут составить до 1,5 - 2% ВВП, а для тысяч сельских населенных пунктов, фермерских хозяйств и некрупных сельхозпроизводителей это станет крупным шагом в сторону банкротства, вымирания и запустения. Ниже приводится лишь несколько основных причин этого.

Во-первых, это очень дорого, сложно и во многих случаях несправедливо. Перевод неиспользуемых сельхозземель в земли лесного фонда требует, как минимум, формирования земельных участков и межевания земель. Если переводить все заброшенные сельхозземли (включая "потерявшиеся" колхозные и совхозные леса), то даже при абсолютном отсутствии отягчающих обстоятельств и полной ясности фактических границ это может стоить не менее половины триллиона рублей (оценочно, в среднем около 5 тыс. руб./га). Однако, отягчающих обстоятельств много, и в первую очередь - низкое качество учета земель в целом (из-за которого придется решать огромное количество вопросов, связанных с неясностью границ с соседними земельными участками). Там, где земли находятся в региональной, муниципальной или частной собственности, в том числе в паевой - их придется еще и отнимать у прежних владельцев, поскольку земли лесного фонда по закону могут находиться только в федеральной государственной собственности. В результате цена вопроса увеличится до нескольких триллионов рублей (оценочно, 3-5 трлн руб. в ценах 2005 года). Если перевод будет происходить в формате обмена зарастающих лесом сельхозземель на сельхозугодья из состава земель лесного фонда, это дополнительно увеличит затраты на несколько десятков процентов - ведь участки лесфонда для обмена также потребуют межевания и учета. В результате общая стоимость работ может увеличиться примерно до 4-8 трлн руб.

Это совершенно запредельные затраты. Для сравнения, весь запланированный на 2026 год объем федерального финансирования сельского хозяйства, согласно ведомственной структуре федерального бюджета, составляет 457,3 млрд. руб., а субсидии на подготовку проектов межевания земельных участков и на проведение кадастровых работ - всего 540 млн руб. При таком уровне финансирования для передачи всех заброшенных сельхозземель в земли лесного фонда, а всех сельхозугодий из лесного фонда в сельхозземли, потребуется несколько тысячелетий. Практически это означает, что если в качестве решения "проблемы заброшенных сельхозземель" будет выбран вариант их перевода в земли лесного фонда - эти земли в основном останутся экономическими пустошами, никак не вовлеченными в развитие сельских территорий, на неопределенно долгий срок.

И в дополнение к этому - такой перевод оставит целый шлейф конфликтов, связанных с отъемом земель у прежних собственников, и укрепит у хозяйственников и потенциальных инвесторов убеждение в абсолютной незащищенности прав собственности на землю.

Во-вторых, это очень плохо для сельского хозяйства и продовольственной безопасности. Российское растениеводство критически зависит от атмосферной влаги. По данным Минсельхоза, площадь фактически используемых орошаемых земель составляет около 1,2 млн га (0,6% от общей площади сельхозугодий); на всех остальных землях главным фактором риска является именно нехватка влаги в любых ее проявлениях. Атмосферная влага и дожди, с свою очередь, критически зависят от испаряющей способности растительного покрова: в целом по России основная часть воды, выпадающей в течение вегетационного сезона в виде осадков или росы, приходится на испаренную растительностью и возвращенную в атмосферный круговорот влагу. А самым эффективным испарителем является именно лес - благодаря большой листовой поверхности и корням деревьев, позволяющим доставать влагу из глубоких горизонтов почвы. В результате урожайность сельскохозяйственных культур на неорошаемых землях очень сильно зависит от площадей и состояния лесов в основных сельскохозяйственных регионах страны. Важны не только узкие полезащитные лесополосы, дающие непосредственную защиту прилегающим сельхозугодьям, но и леса вообще на любых землях. В первом приближении можно считать, что каждый дополнительный процент лесистости в основных сельскохозяйственных регионах России может вести к увеличению урожайности зерновых и зернобобовых культур примерно на один центнер с гектара. Вовлечение одних только безнадежно заброшенных сельхозземель в лесоводство, оценочно, может сократить потери урожаев зерна в засушливые годы на 15-20 миллионов тонн. А невовлечение - к соответствующим масштабам потерь, которые с течением времени будут еще и нарастать в связи с прогнозируемыми изменениями климата.

Если в качестве решения "проблемы заброшенных сельхозземель" будет выбран вариант их перевода в земли лесного фонда, то у их нынешних правообладателей, очевидно, не будет ровным счетом никаких стимулов к развитию лесоводства - просто потому, что в процессе перевода землю отнимут (см. выше). А у потенциальных новых правообладателей таких стимулов не будет, пока не завершатся все процедуры, связанные с переводом, и все споры в случае отъема земли (что в большинстве случаев может растянуться на неопределенно долгое время). Более того - новые заинтересованные правообладатели могут и вовсе не появиться из-за административных и регуляторных барьеров, связанных уже с лесным законодательством. Соответственно, практически ни у кого не будет стимулов ни к разведению новых лесов на заброшенных сельхозземлях, ни к сохранению тех, которые образуются и растут сами. Конечно, рано или поздно эти брошенные земли зарастут лесом сами - но это может растянуться надолго, и в течение всего этого времени российское сельское хозяйство будет страдать от регулярных засух, деградации земель и опустынивания.

В-третьих, это очень плохо для лесного хозяйства. Лесное хозяйство - очень важная для развития страны отрасль, не столько даже из-за прямого вклада в экономику, сколько из-за создания благоприятных и безопасных условий для жизни людей на огромных сельских территориях. В настоящее время полноценного лесного хозяйства (как самодостаточной отрасли экономики, связанной с выращиванием лесов, лесоводством) у нас нет, и в рамках действующего лесного законодательства оно восстановиться и развиваться никак не может. Косметическими поправками к Лесному кодексу (которые и так вносятся в него в среднем четыре раза в год) исправить эту ситуацию невозможно - необходима полная переделка всего лесного законодательства и перестройка всей основанной на нем системы управления лесами, что, по самым скромным оценкам, может занять по меньшей мере полтора-два десятилетия.

Чтобы эти будущие реформы оказались в конце концов успешными, необходимы хотя бы небольшие современные примеры правильного лесного хозяйства - причем не просто отдельных показательных лесохозяйственных мероприятий, а именно хозяйства в целом, в масштабах целых земельных и лесных участков. Сейчас или в обозримом будущем такие примеры могут появиться почти исключительно на землях, хотя бы в основном выведенных из-под действующего лесного законодательства (в целом запретительно-репрессивного, подавляющего почти любые инициативы, выходящие за рамки устоявшихся практик и процедур). Главной и почти единственной категорией таких земель как раз и являются земли сельскохозяйственного назначения - чтобы лесоводство стало на них возможным, достаточно изменить несколько статей в паре федеральных законов (Земельном и Лесном кодексах) и пару подзаконных актов к ним. Конечно, поначалу масштабы лесоводства на сельхозземлях будут относительно небольшими - но, если первым попыткам не мешать, уже через несколько лет в России появятся первые примеры правильного лесного хозяйства, которые потом можно будет изучать и масштабировать в ходе неизбежных лесных реформ.

А если в качестве решения "проблемы заброшенных сельхозземель" будет выбран вариант их перевода в земли лесного фонда - такая возможность будет утрачена.

В-четвертых, это очень плохо для развития сельских территорий. Лесоводство исторически было очень важной для села отраслью, второй по вкладу в занятость сельского населения и в его доходы после сельского хозяйства. Более того - лесоводство обеспечивало, и отчасти до сих пор обеспечивает, многообразие профессий и форм занятости, доступных в сельской местности, сглаживало сезонность занятости в сельскохозяйственном производстве. Некоторые виды лесной продукции жизненно важны для сельских домохозяйств - например, дрова, во многих сельских районах являющиеся самым доступным, а иногда практически единственным, видом топлива. На дрова и простейшие лесоматериалы местного производства, потребляемые сельскими домовладениями, приходится, оценочно, не менее четверти всего объема заготавливаемой в России древесины (50-60 млн кубометров, включая как учтенную, так и неучтенную заготовку). Для нескольких миллионов семей доступность этих материалов - буквально вопрос жизни или смерти: замерзнуть или нет зимой, отремонтировать или нет ветшающие дома и постройки, и т.д.

Действующее лесное законодательство в основном ориентируется на относительно крупный бизнес, особенно в части, касающейся заготовки древесины и выполнения разнообразных лесохозяйственных мероприятий. Для одного только выполнения всех бюрократических требований, связанных с арендой лесных участков для заготовки древесины (составления и согласования обязательной планово-отчетной документации, представления информации и документов в Федеральную государственную информационную систему лесного комплекса и т.д.) лесопользователям приходится содержать целые отделы из специально подготовленных сотрудников, занимающихся все свое рабочее время только этим. Для малого бизнеса предпринимательство, связанное с заготовкой древесины и смежными видами деятельности, становится все менее доступным, и оно практически совсем недоступно для тех хозяйств, для которых не является профильным видом деятельности. Например - для крестьянских (фермерских) хозяйств, некрупных сельскохозяйственных производителей или разнообразных муниципальных организаций. В случае, если сельхозземли, занятые лесами или пригодные для лесоводства, будут переведены в земли лесного фонда - в рамках действующего лесного законодательства они станут практически недоступными для некрупного местного бизнеса, ориентирующегося именно на нужды и потребности местного сельского населения. Это неизбежно ухудшит условия жизни людей, ускорит отток населения в города и запустение сельских территорий.

В-пятых, это очень плохо для природы и в целом для окружающей среды. Главной движущей силой освоения и уничтожения доживших до наших дней диких лесов и других лесов высокой природоохранной ценности является дефицит необходимой людям ценной древесины. Главной причиной этого дефицита является экстенсивная (бесхозяйственная) модель лесопользования, при которой лес используется просто как природное месторождение бревен и другого лесного сырья. Древесина в основном не выращивается специально на наиболее подходящих для этого продуктивных староосвоенных землях, а просто добывается в лесах та, которая сама выросла. Такое отношение к лесу фактически закреплено Лесным кодексом РФ 2006 года. Одной из концептуальных основ кодекса является "освоение лесов" - то есть именно добыча тех нужных людям ресурсов, которые в лесах уже есть, а не целенаправленное их выращивание. Кодекс не предусматривает ведение лесного хозяйства как самостоятельный вид использования лесов и лесных земель; сами по себе выращиваемые леса не могут быть объектами капитальных вложений или инвестиционной деятельности (только инфраструктура, связанная с их освоением и переработкой продукции). Экстенсивное лесопользование не только предопределяет нынешний дефицит ценной древесины в ранее освоенных и уже вовлеченных в хозяйственную деятельность лесах, но и создает условия для роста этого дефицита в будущем. Из-за этого угрозы лесам высокой природоохранной ценности с течением времени только растут.

Если сельхозземли, занятые лесами или пригодные для лесоводства, будут переведены в земли лесного фонда - они попадут под действие этого Лесного кодекса и основанной на нем системы управления лесами, и неизбежно станут объектом такого же точно экстенсивного лесопользования. Это значит, что и на них ни возможностей, ни мотивов для эффективного выращивания нужной людям древесины и других ценных лесных ресурсов почти не будет. Возможности для замещения потоков древесины из сохранившихся лесов высокой природоохранной ценности древесиной, специально выращиваемой на землях сельхозназначения, будут полностью или почти полностью утрачены.

Таким образом, перевод зарастающих сельхозземель в земли лесного фонда (в любом варианте - в виде простой передачи или обмена на сельхозугодья из лесфонда) - это очень плохая идея. Заброшенные сельхозземли должны оставаться именно сельхозземлями, а чтобы вовлечь их в экономический оборот и эффективно использовать для развития сельских территорий - надо просто снять фактический запрет на развитие лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения.